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贾康:全面深化改革与房地产税的变调
作者: 贾康     时间: 2014-04-27 16:55:29    来源: [ 观点地产网 ]

现在有人说(房地产税)试点失败了,我不认同。现在强调立法先行,并不是否定这些积极的探索。

  编者按:2014城市观点论坛苏州行演讲中,著名财经专家、财政部财政科学研究所所长贾康先生认为,国家决策层在全面深化改革问题上有一个重大突破,就是在现代市场体系的表述上面,表明使市场在资源配置中发挥决定性作用。而这种改革在房地产中表现为“市场-保障”并行的双轨统筹,也将使房地产越来越会按照健康的轨迹发展。

  而现在这个局面以市场分化的形式出现,其认为这种市场分化是在供需变化和社会普遍预期变化之下值得看重的,处理得好可以是市场更加健康的一个契机。

  而在大家关注的房地产税立法上,贾康先生表示,重庆、上海两地的试点是积极的探索,两地试点就是敢为天下先的非常可贵的试点,也提供了我们在加快房地产税立法这样一个重大任务面前的很珍贵的本土经验。

  贾康 按照会议给出的题目《全面深化改革与房地产税的变调》,我今天想分四个层次来讲,第一个层次,要简单地勾画一下我们怎么认识我们的治国理念及其精神实质。

  因为大家都非常关心中国改革开放30多年以后,在一个新的历史起点上,我们已经看到最高决策层形成的顶层规划性质的指导文件。这里面有非常丰富的内容,被细心人排列出来的具体改革任务多达336项,如果把它做一个浓缩的概括,我认为最简要地说,这个内容丰富的、在改革方面包括大量具体要求的文件,它核心的一个治国理念,现在被认为就是在以习近平为总书记的领导集体,他们在指导全局方面,已经形成一个纲举目张的、核心的一个治国大众方针,就是要推进国家治理的现代化,在这个文件里面的表述是国家治理体系和治理能力的现代化。我更愿意把它最简要地浓缩为现代国家治理这样一个概念。

  显然,现代化、现代性的趋向由来已久,上个世纪三件大事,第一件大事是在中国近现代史拉开帷幕以后,经过一系列被动捱打的演变,发动辛亥革命。实际的演变要到第二件大事——中华人民共和国成立——三民主义的第一条,在这个过程中经受了几乎要亡国灭种的考验,1949年以后一个基本统一清晰完整的民族国家框架成立。传统体制时期,包括在10年浩劫中间都明确地提出了我们的奋斗目标是本世纪末要实现工业、农业、国防技术的现代化。当然我们实际的推进过程中间却充满了坎坷。

  等到第三件事,邓小平在1979年到苏州考察,长考三天之后终于提炼出现代化三步走战略的框架。邓小平确立的现代化的愿景,也就是现在习近平总书记说的2015年前后中国梦的建立。这样一个现代化、现代性为趋向的指导目标,在全面改革趋向之下,它落到了国家治理现代化和现代国家治理上。它伴随的新意是承前启后,要让中国人民对美好生活的向往作为我们的目标。这个新的理念里面最重要的是“治理”二字,我们过去一直在说,现在强调的已经不是屡屡提及的调控、管理,那是一个自上而下的层面。现在讲治理,是一套充分互动的制度安排和连接。这里面强调的是多元主体充分互动,这种情况下最大的包容性,是现在提升到的包容性增长。最大包容性所激发出来的是所有的潜力和活力,这就是邓小平过去强调的解放生产力。

  现在这个文件非常重要,连接着另外一个核心概念,就是文件中多次提及的现代市场体系,这个现代市场体系的表述上面有一个重大突破,就是使市场在资源配置中发挥决定性作用,这样一个表述得来可是千难万难。

  邓小平在考虑四个现代化的时候,考虑改革开放的时候,他已经清晰地对我们改革的大方向有了一个必要的表述,就是在79年他见英国外宾的时候,他对外国客人说“为什么社会主义不能搞市场经济呢?我们也要搞市场经济”。当时这句话对外国人讲了之后对内秘而不宣。我的解读就是邓小平当时意识到如果当时内部做传达的话,会炒作一团,会于事无补。当时是矛盾堆积如山,百废待兴的时候,他希望少争论,最好不争论,他说不争论是他的最大发明,一争论起来就把时间全浪费掉了。所以他先不在表述上面纠缠,推进实际可做的事情——80年前后邓小平等领导人开始是容忍了,以后支持了搞农村改革,就是分田到户,几年时间农业生产上了一个大台阶。

  在深圳那个地方最直接的压力是偷渡成风,所以就逼出了一个建立特区,杀出一条血路的举措,但这是局部的举措。宏观层面从财政方面开始分权,权利要进一步下放给企业,希望市场主体活起来。经过几年的辩论,像计划经济为主还是市场调节为辅相结合等等,到了84年中央认为有可能正式形成经济改革决定,那时候的文本里面所说的是有计划商品经济,没有市场两个字。我们稍微有经济学知识的人就知道讲商品经济必然涉及市场,必然更多地考虑是长期作用。

  不同趋向在(“有计划商品经济”)7个字之下暂时得到了可接受的一个表述,这个已经取得了突破。第二次是市场二字表述出来了,只有间接调控才能够真正发挥千千万万分散市场主体的聪明才智,才能真正解放生产力。89年之后,邓小平在不得已的情况下曾经做出了一个妥协姿态,他说那两句话如果认为不合适可以先不提。再往后,91年他在上海屡屡通过文章给出信息,想推进中国在89那一个谁都不愿意看到的重大打击之后,我们要重新开局,但是这个文章没能起到他希望看到的作用。

  92年初南巡。现在跟着小平南巡的老同志写文章,非常直截了当地说南巡是小平同志的天鹅之舞,必须发力了。从南巡以后,中国的发展应该是在改革开放30几年中的另外一个高增长期。我们全国社会公众、中国的老百姓、我们总体这个民族的发展一直在吃南巡的制度红利。当然新的挑战也接踵而来,南巡确立市场经济目标模式之后,中央的文件对于资源配置的表述就是使市场在资源配置中发挥基础性作用。

  总书记实际上是最后一字一句给这个文件定的稿,他也有一个关于这个文件很长篇幅的书面说明,公开发表的。里面有很长的一段话专门讲为什么要叫做决定性的表述,核心的观点就是这样的表述有利于实质的处理好十八大提出的市场关系的问题,正确处理政府和市场关系寻求全盘接皆活的解放生产力。我们现在这个阶段上认识了现代国家治理-现代市场体系这样一个逻辑链结之后,这就必须在改革上攻坚克难。

  新一代领导集体全面改革中的治国理念和他的精神实质实际上就落在这60条文件里面,他所要求的我们三步走现代化第三目标,这样一个目标实现的同时要伴随着一个非常实质性的要求,我认为这样一个要求就是60条的精神实质,就是它的主基调,主旋律。我们必须在这样一个治国理念和主基调、主旋律之下看一看我们的房地产市场,以及房地产发展问题。

  全面改革当中房地产如果说必须由政府更好发挥作用,那它起什么样的作用?我愿意把它概括为双轨统筹,讲房地产你不能只讲市场,你还得考虑统一保障。低收入群体也必须要住有所居。虽然政治局的会议并没有按我这个双轨统筹的表述形成文字,但会议公布出来的信息却非常明确地用大量的篇幅处理怎么样加快保障房建设的问题,同时又明确地以没有调控二字的表述来提出,促进房地产市场健康发展。一边是保障,一边是市场健康发展,在大的逻辑上已经比较清晰地形成我认为可以直截了当所称的双轨统筹框架。

  到了三中全会出来之后,我们从理论联系实际的角度来看,中央指导之下,我们房地产产业界面对的政府推动是什么?保障房要加快建设,每一年都很明确的,开工多少套,竣工多少套。这个过程已经在一步一步地往前推,几年之后中国城镇区域的低收入阶层,以年轻人为代表,大学生毕业之后几年之内他们必须谈婚论嫁,要解决住房的问题,这个时候就要靠保障房来解决。随着这个演变,我们的市场轨,所谓市场竞争中的房价高低问题就越来越没有那种杀伤力,房价就越来越不应该成为我们大家一起讨论的核心,我们希望这个波动不要过于剧烈,不要让人感到有大起荡的危险。

  在保障房这个轨道上具体的指导方针越来越有合理性,保障房居然可以合计有12种具体形式。现在主打的三个概念,实际上是两个概念。第一,原来所说的廉租房和公租房要并轨,两个概念并成一个概念。这是务实的态度,实际生活里你不能实际划分出廉租房和公租房的区别。我们现在必须务实,既然廉租房、公租房不可能形成清晰的差异了,就把它变成一个概念,但是它的租房属性是非常清晰的,它是保障轨,不是给你产权房,而是给政府特定的优惠政策配上去的租房。

  另外一个概念就是现在非常强调还要发展保障轨上的共有产权房,我认为这是非常正确的一个具体的保障房设计。共有产权是比租房上了一个大台阶,很多年轻人现实生活中碰到的约束,比如说他们有了喜欢的女朋友了,想要谈婚论嫁的时候,丈母娘一定会约束你,首先你要有一套有产权的房子,你要租房的话门都没有。共有产权房正好解决了这个问题,这是实实在在有产权的。它的约束条件就是你这个产权不能保证你想出手的时候到市场上去随行就市。它是政策优惠房,给你一部分产权,另外一部分产权在公权手里,你要想出手的时候第一买主是政府,不能随行就市。这种可对公共资源所提供的保障房不会变形到被一些人拿去牟利。这样的保障轨上的进步,更加确定了我们市场轨方面越来越会按照健康的轨迹发展。

  大家都说新的领导集体只字不提调控概念,你可以说他一点没有调控吗?不能这么理解,现在他尊重市场,把脱离的事情尽快做到位,不是像原来那样频频出手,直接地对市场进行干预,这是更直接的一种做法。

  我想谈一下在改革背景之下的房地产市场分化,以及对分化的解读。既然这边政府尽心尽力地加快保障房的供给,让市场那方面更多地靠自己的资源优势配置起作用,在政府不是三番五次强调调控的情况下,市场却出现了沉稳和往下的动态,这不是全面的下调,而是市场分化。现在这个局面以市场分化的形式出现了,我认为这种市场分化是在供需变化和社会普遍预期变化之下值得看重的,处理得好可以成为市场健康的一个契机。

  首先我不认同有人看到了市场分化以后就一下子把它强调到极端,造成这种恐慌心理,甚至有人说这是他们屡屡作出预言的中国房地产崩盘的转折点,说中国经济的不确定性里面有几个看点,房地产市场崩盘据说是一个看点,我完全不认同。全面的微调,我们过去看到过,有先例,比如说日本,上个世纪90年代以后它的不动产全面价位明显回调之后,整个经济陷入20年停滞期。中国现在不能简单跟日本当年的情况相提并论,那是在日本经过多年发展之后,城镇化水平已经在70%以上发生的,中国现在实际的城镇化水平不到40%。既然如此,我们今后几十年谁也改变不了的一个演变轨迹,大势所趋之下,陆续还有接近4亿的人从中国的农村区域到城市区域来居住,建成区要一轮一轮地扩大,我们的城镇化水平要一路走高。在这个阶段上,市场分化所带来的是方方面面更多地来认识市场的规律,来注意防范市场的风险。个别的案例,比如说温州、鄂尔多斯确实是给我们叫停了,警醒。但是不能拿它们来代表全体,我们要正面说一说怎么把市场分化以后的事情处理好。

  可以注意到这样的市场分化以后,相关的所有的利益主体,实际上我们应该进入一个进一步地做全民培训师的凝聚共识的过程,就是中国的房地产市场,这次如果能够突破分化打回原型的话,它仍然是一个波动市场,而不是单边市场。你只要买进房子,实际上最后证明其实不光保值,而且是增值的。

  我们这个市场上有一种肆无忌惮的炒作力量,就是所谓泡沫化的威胁。现在大家要形成一个凝聚共识的全民培训,在这样一个市场分化的大背景大环境之下,任何一个不动产、房地产都要强调分,一线、二线、三线你必须分开,不能一概而论。分线之后你还要分市,再往下还要分地段,再往下还得分户型,分其他一些具体的不同特点、朝向等等,还有一些附加条件。另外你还得分类,比如说这个小区属不属于学区房,在北京、南京,在很多中心城市这个概念非常重要。学区房、非学区房,其他条件一模一样,价位上完全是两个概念。这些你都不考虑,你谈何认识房地产变化的规律呢。我是很看重这样一个现代国家治理过程中间我们的普遍认识水平,对房地产市场认同共识的提升。现在已经看到了在这个波动过程中,在市场轨上我们有可能借此使大家更好地形成一些基本共识,使大家的预期越来越带有理性化,这样就是资源配置的优化。

  下面我再勾画一下对房地产税改革的认知。中央现在有明确关于房地产税这样一个牵动感情、牵动利益的指导方针,就是加快房地产立法和税务改革。我们现在还没有听到进一步的公报,如果说现在以房地产立法做一个估计的话,有两个极端假设,第一个是最顺利。最顺利也要通过一审、二审、三审,最少要一年。另外一种假设就是最不顺利,能拖多少年我们就不讨论了。很多朋友关心在此之前我们有过物业税的模拟平税,长达十几年的空转试点,后来有了重庆、上海两地的试点。

  现在有人说试点失败了,我不认同。现在强调立法先行,并不是否定这些积极的探索。邓小平强调的是在一个大方向有认识之后要大胆地试、大胆地闯,两地试点就是敢为天下先的非常可贵的试点,也提供了我们在加快房地产税立法这样一个重大任务面前的很珍贵的本土经验。我们过去只看到了国际经验,只看到了那些学者的逻辑推演。在中国的现实生活中间,唯一可以提到的本土经验就是两地试点,因为它们两地必然是非常精神,柔性切入之后非常低调。很多人说它们试点的这个力度不足,效果不明显等等。但是大家没有注意到他们这里面有非常珍贵的、值得启发的经验。当然他们也有教训,无论是经验还是教训都对我们完成这个立法是弥足珍贵的。我们要充分地意识到要把这种本土经验融合到立法中间去,要支撑我们科学决策和立法。

  再往下,我认为现在中央这个态度实际上是再次重申房地产税改革大方向已经锁定,与之相呼应的,我们看到领导曾反复强调不动产联网的登记制度,所有的不动产都要联网,要登记。这样一个信息一定会影响市场的预期,而且现在实际上已经可以判断它的预期在发挥作用。在全面改革、配套改革、现代治理的概念之下,一个政府辖区之内的不动产的基本信息是治理的基础条件,这个事情是不言而喻的。只能说过去我们在这方面欠帐、拖延的时间太长了,要加快国家现代治理的进程,这个事情已经有了一个时间表,接下来我们就要合乎逻辑地意识到,稍微聪明点的人都会意识到以后的调控机制有了实打实的信息基础之后,要做起来就有可能形成协同性。这种情况下还是要调节高端,稍微聪明一点的人就必然要考虑自己手里的不动产怎么再做一个优化处置。从中央到地方的体制内官员,往往他们手上都有大房、好房、多套房,不是说他们都搞违法乱纪,这里面有种种的原因。他们通过合法的程序,他和他的亲友也可以买房卖房。但是这些空置的房子在预期的影响之下会考虑出手,我认为现在从市场分化来看,多种因素交织成的演变市场分化的局面之下,这种空置房必然是形成市场分化的诸多因素之间的一个形成因素。我现在还不可能拿到精确的统计数字,但是我们完全可以通过逻辑来观察这种预期和市场波动,这个预期在以后还会进一步地影响中国房地产市场分化以后的走势。

  换句话说,就是供需之间的平衡状态在未来的时间里会越来越多地表现出供给要涌流出来。这样一个大的环境处理得好,应该就是中国房地产市场一个更健康的信息。

  我们知道管理部门心知肚明的是借这个机会使市场里的一些炒作收敛下来,同时也不应该把各种因素凑在一起造成市场的极跌,我认为房地产的极跌是不会有任何好处的。温州和鄂尔多斯这种案例出来以后,之所以并没有变成直接的多米诺骨牌式的风潮,是因为它确实不一样。我们的政府完全可以放在公开场合讨论的问题就是一些原来不得以的行政手段现在正好来淡出,使我们整个市场更加健康。

  最后还是回到我们中国人非常推崇的哲理和文化上,我们必须在全面改革的新的历史时期,首先是要看到市场经济发展的大势,这个制度建设是必然要往前推进的,所以房地产税的改革在大的方向之下我们要顺应大势,认识市场规律。要建立现代国家必然要现代市场和现代的财税制度,包括现代的税制。最后还要接受市场认识、我们与房地产有关的利益相关者,我们要在专业化的水准之上要做最具体的风险评估和最具体的投资交易活动里面的可行性的研究。

  市场分化,我们具体的研究一定要非常的细致,这才可能规避风险,实现我们自己在市场中间、竞争中间胜出的目标。

  本文为著名财经专家、财政部财政科学研究所所长贾康先生于2014城市观点论坛苏州行上的演讲实录,未经本人审核。



(审校:刘满桃)
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