贾康:供给侧改革中的房地产税思路

观点地产网

2016-03-22 16:11

  • 房地产税改革的大方向下,要特别注意内在逻辑,从短期到中长期怎么衔接,执行过程中在供给侧又要特别强调区别对待。

    房地产税已经争议了多年,但是如果看一下中央这么多年来历次正式发出的文件,对房地产税改革方向一直是肯定的。

    在经过了多年物业税模拟试点之后,包括上海、重庆两地称为房产税的试点,其实就是消费住房的房地产保有环节上要推行从无到有的改革制度建设的试点。

    这两地的试点之后,十八大给出顶层规划非常重要的三中全会60条决定里面,可以看到一个非常明确的指导意见,就是加快房地产税立法,并适时推进改革。

    解读上就是认为,到了三中全会以后,全面改革推进过程中间,不是扩大房地产税试点范围的问题,而是要立法先行,走完所有立法程序之后依法执行的问题。但是这几年观察下来,这个进程仍然承称得上是举步维艰。

    我们在不同场合都可以看到,关于房地产税的看法是大相径庭的,我参与的各种讨论,包括方方面面的论坛、会议,以及内部改革方案、思路的讨论,一直到最高决策层,政治局常委级的内部座谈会上,都听得到各种不同的意见。

    网上的声音有一些带有很强烈的不满情绪,体制内不同意见相对比较委婉,但完全听得出来并不认同。

    如果按照“不唯上、不唯书、只唯实”的精神,我认为有一套在逻辑上贯通的关于房地产税改革认识。

    我们现在不可逆转地要搞市场经济,建设现代国家,必须要建设现代财政制度,而现代财政制度服务于全局,服务于国家治理的现代化,是离不开直接税建设的,而中国的直接税制度建设中很关键的就是房地产税。

    三中全会不光说要加快房地产税立法,而且还有一句话说,要逐步提高直接税比重。在中国直接税主要可以从哪些操作点去入手提高比重?现在能够考虑的,一个是房地产税,一个是个人所得税。

    房地产税在住房保有环节是从无到有,个人所得税总体来说是要全面设计,低端就是过了起征点的低中收入阶层税负要往下调,高端特别是原来超额累进税不能覆盖的先富起来的人,他们应该给国库多交税。

    这两个方面之外,还有争议中的遗产和赠与税,我认为现在不具备讨论和设计遗产与赠与税的条件,还只是研究。

    回到房地产税,如果按照三中全会非常明确的、权威的改革方案设计,必须抓住不放的一个制度建设问题,对应到现在最高决策层清晰地给出的一种醒目的表述,就是我们要着力推进供给侧改革,说全了是供给侧结构性改革,在改革上说的结构首先就是制度结构,制度结构要处理复杂的结构问题,比如说税制的结构问题就是多税种、多环节、多重征税。

    供给侧改革中,我们认为制度供给是龙头,制度供给里当然包括了攻坚克难地推进这些不可回避的重点改革任务问题,而房地产税就是其中之一。

    在中央现在明确提出以后,大家都在领会供给侧改革,推进房地产税改革,我认为是一个题中应有之意,这是一个非常鲜明的观点。

    从实证的角度来看,我们搞市场经济必须承认,市场经济有它的一些共性规律。市场经济在前面发展过程中,美国经验的积极内容我们得借鉴。

    美国怎么成为世界头号强国的?美国建国历史只有200多年,进步时代主要就是在1880到1920这40年里面,面对社会矛盾是通过改良的制度建设方式,形成了规范的税收制度、预算制度、公共意愿表达机制、公共权力监督制约机制。

    当时的新闻媒体已经在阳光化的环境条件下代表公众,对政府的各种各样职责不到位的情况加以批评和施加压力,而公众在他们的公民权利发挥过程中,也越来越具有现代社会的公民意识和纳税人的意识。

    各种各样的作用综合起来,在1913年,美国的个人所得税形成了相对稳定的模式和形态,在这个过程中,美国基层地方政府的地方税体系也跟着大体成形。1920年,现代意义的预算在纽约当地形成模板,以后迅速扩展到全国各地。

    美国在这个过程中,最简要的就是政府要能够履行职能,必须解决钱从哪里来,必须用到哪里去的问题。联邦政府的钱主要从直接税来,美国地方政府相当于我们的省一级以下。美国的省一级是联邦制的,称为州,和中国不可比,我们说的地方,到了美国就是基层政府,基层政府的收入主要是来自房地产税。

    多年前在美国做访问学者的时候就注意到,美国这个层级的政府收入,房地产税所占的比例高的达到90%以上,低的也不能低于40%以下。这样一个房地产税作为主体的税种,支持着美国地方政府解决钱从哪里来的问题,然后处理好职能履行,把钱用好,把职能按照法律框架、制度规则发挥好。

    这样一种经验借鉴在其他的经济体里,包括后进的、新兴市场经济体里都可以看得出来。

    不客气地讲,中国已经有了这么多年的发展,但是在再分配方面,直接税的作用之弱恐怕全世界独一无二。在新兴经济体已经走到了领头羊位置的中国,政府的税收方面来看,差不多70%是来自间接税,直接税的收入相当弱,而且这里面企业所得税其实不能认为是实打实的直接税。

    我们显然是在种种条件之下缺少现代化的税制特征的,而我们前面一些时候反复论证过,现在所说的房地产税作为一个长效机制,可以使地方税体系建设和地方政府职能的合理发挥。

    现在再往前看,中国还要经历房地产伴随的城镇化高速发展,至少30年左右的时间段。现在中国真实的城镇化水平,按照中央五中全会的说明,户籍人口城镇化率也就是40%,国际经验表明,到70%的高位才会转入低平发展阶段,按照每年提升一个百分点,也要有30年。

    在这种情况下,房地产当然是国民经济的支柱,但是这个支柱能不能健康地发挥作用是至关重要的。现在房地产税种种方面可以论证,它有利于促进房地产市场健康发展,有利于促进这个产业对国民经济的重要支柱作用。反之,如果这个支柱建设不到位,会不断困扰我们,一会儿出现过热,一会儿出现过冷,一会儿出现肆无忌惮的炒作,一会儿大家感觉到房地产要崩盘。

    我们一向反对这种极端化的判断,但是显然在这方面我们缺乏长期的、稳定的制度框架。

    房地产税对中国现在特别重视的共享发展、收入再分配有独特意义,以及可能做出贡献。这方面大家一望而知,房地产税作为一个直接税,除了筹集政府收入,特别重要的是会发生按照支付能力原则在税收上“抽肥”的作用,让有豪宅、有多套房的对象多做一些税收贡献,让这些资金进国库。

    “抽肥”之后就能“补瘦”,政府用税收扶助弱势群体,加强保障房建设,促进社会福利,这也是一个共赢。

    这个不是让先富起来的人伤筋动骨,是在他们发展享受的层面上适当让渡,本质上是一个共赢的税收。

    这样一来,中国直接税比重就可以提高,把间接税的比重降下来。宏观税负保持稳定的情况下,税收痛苦会减少,因为越来越多的有支付能力的人在发展享受层面做了一个让渡,而不是像过去经济学分析表明,大量的、实际的税负是落到了消费大众身上。

    消费大众中大多数是低中收入阶层,他们一旦知道自己吃个馒头有税,过中秋节买个月饼有税,他们当然怒不可遏。以这样的方法对税负结构化进行优化调整,降低整个社会的税收痛苦,当然就是促进社会和谐。

    还要特别强调一下,房地产税制的建设还有利于促进民主法治,适合以地方基层为主体来掌握这个税收。

    我们的市、县政府合在一起是房地产税税源的主要收取者,中央和地方政府在一起,通过立法形成框架以后,这个税收是进地方财政,过程中首先结合的就是地方基层政府怎么把钱花好的问题。

    老百姓受到这样直接税的调节,当然就会进一步追问,这个钱花得好不好,必须透明,必须给百姓知情权,知情权后面知道的就是质询权、建议权、监督权,自然而然就要生长出法制化、民主化的机制,这对中国有莫大的意义。

    我们现在苦于政治体制改革无法开展,但是从这里实质性地推进民主化、法制化,不就是在借鉴美国进步时代的经验吗?以一个社会上阵痛不大的良性改良切入,实质性地解决政治体制改革的问题,这个作用非常大。

    还得说一下争议点,很多人不信,说可行性怎么样?国外都是私有土地,中国的土地是国有的,我们这样做会不会有法理上的障碍?

    其实不是这样的,国外有私有土地,但也有公有土地,英国是最典型的,无论最终所有权是公的还是私的土地,所有住房一律开征地方政府掌握的不动产税;我们的特别行政区香港,一向开征的就有房地产税,但土地恰恰不是私有制。

    从实践表明来说,这样一个论据其实不成立,从逻辑上我们也印证了,既然80年代我们有国有企业跟其它企业一样要对国家上交所得税的逻辑和实践,同样的道理,我们可以引申到房地产税。

    在终极是国有的土地上,不动产的一个一个持有主体是有相对独立物质利益的主体,这种独立的物质利益通过立法,完全可以施加这种调节。

    当然我们也必须说清楚,物权法已经给出了一个社会所关心的40年到70年的住房产权,土地方面的产权到期怎么办?物权法叫用益物权,到期应予以展期,我们无非是要在立法过程中,通过明确展期所应该遵循的操作细节来稳定社会预期,不要使大家在这方面还受到一些迷盲和干扰。

    一句话,对房地产税不认同的、说有硬障碍的观点确实是不成立的,但我们又强调另外一个必须特别注意的观点,社会主义市场经济和中国特色现代化,从追赶到赶超,必须守正出奇。

    美国的经验是带有共性规律的,我们必须在认同这种市场规律之上的正道,这就是守正。我们不可能在搞市场经济方面又否定市场经济存在共性规律方面走出一条路,必须认识、适应、尊重和敬畏市场规律,建设和市场经济匹配的长效调节机制。

    守正后的出奇是对中国是更直接的挑战,因为我们不可能简单照搬别国经验走出一个中国现代化的社会主义市场经济之路。必须认识到,中国现在在特定的国情、特定的发展阶段、特定的渐进改革路径约束情况下,怎么才能把路走通,让社会各方接受。

    我反复强调,就是中国不能照搬美国的房地产税普遍征收模式,美国是见一平米就征一平米,碰到了问题怎么解决另外再说。我们必须找到一开始立法的时候社会上最大公约数,可接受的制度设计,这就是出奇,就是要适合中国国情,能够支撑中国继续成功地从追赶到赶超中实现现代化过程。

    有一些积极的探讨是要在立法过程中阳光化地鼓励大家各抒己见,以后实质性地往前推进。按照现在人大有关方面的回应,我们的房地产税立法已经进入一类立法,也就是在去年下半年明确进入立法规划以后,它是排在第一位的,一旦启动一审以后,这个方案要征求社会意见的时候,大家都可以发表自己的意见。

    怎么样处理中国必须要有一个第一单位扣除的问题,有些研究者提的建议框架是清楚的,有不动产登记制度信息支撑,整个国土上所有的不动产信息一网打尽。在实际操作过程中,可以把所有的应该纳税的不动产,包括消费住房普遍覆盖之后,按照不动产登记信息的支撑,依法做第一单位的扣除,是第一套房也好,是人均多少平米也好,先征后返,或者先进入再说也可以,这样操作是没问题的。

    在这样一种“守正出奇”的方式下,大家还应该认识到在立法推进方面的时机怎么看待。

    今年有关的主要管理部门在年度改革和工作安排里面没有提房地产税,财政部的领导只说了一句要配合人大立法,发改委的领导提都没有提,总体的报告也没有说。

    有关部门确实有一种考量,至少我们从外部来分析判断,中央很关心房地产去库存,有关部门可能担心现在强调推进立法过程会对去库存带来心理上的对冲。如果不提,更有利于现在先消化房地产库存,解决矛盾主要方面的问题。

    这么想是不是有一定道理?我们姑且不论,但是最新的一个动态又给我们新的启发。有关部门如果说前面有那样的考虑,先缓一缓,表面上不强调或者不再提,但是现实中的矛盾就冒出来。

    这一轮中国房地产市场迅速出现在去库存概念下冰火两重天的情况,三四线城市还在想着怎么去库存的时候,一线城市的热度迅速上升。

    我建议在争议的时候就把问题挑明,既然是冰火两重天,既然是中国房地产从黄金时代到白银时代,还在分化过程中,结构性的对策就特别关键。房地产税立法这方面是不是可以考虑不是先缓一缓,而是积极地讨论推进,同时要给一个信息,立法一旦通过之后,执行的时候是可以区分先后。

    比如说现在这样热度上升的一线城市,除了增加供给缓解之外,必须有长效机制,推出房地产税。房地产税推出首先可以考虑在“北上广深”这样热得不得了的地方来实现,这是符合供给侧改革的内在逻辑思路,这是我对有争议的房地产税的基本看法。

    房地产税改革的大方向下,要特别注意内在逻辑,从短期到中长期怎么衔接,执行过程中在供给侧又要特别强调区别对待。

    撰文:贾康

    审校:劳蓉蓉

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