城乡中国97:凤凰社区飞凤凰

来源: [观点地产网]      时间: 2014-08-20 02:38

倘若没有新鲜刺激的内容,早在1987年就拍下第一锤的深圳,土地拍卖怕是上不了新闻头条的。

倘若没有新鲜刺激的内容,早在1987年就拍下第一锤的深圳,土地拍卖怕是上不了新闻头条的。

  2013年12月20日,深圳市拍卖了一幅土地。不少媒体报道,“深圳打开利益死结”,“新土改破冰,首宗农地入市”,“小产权落地”,标题醒目又养眼,令人目不暇接。很正常,倘若没有新鲜刺激的内容,早在1987年就拍下第一锤的深圳,土地拍卖怕是上不了新闻头条的。

  当天,我和两位同学就在现场。我们是专程前往观摩这场颇有标志意义的土地交易的。说新闻“标题党”抓眼球虽不准确,但似乎也不困难。但轮到要我们自己来刻画这场土地拍卖的特别之处,却也不容易。该拍卖土地1.46万平米,成交价1.16亿人民币,地价款“70%归深圳市政府”、“30%外加建成后物业的20%,归深圳保安区街道的凤凰社区”。问一句吧:如果所拍之地是国有土地,收益何容凤凰社区分享?如果不是国有土地,又何以堂堂皇皇合法地公开拍卖?

  不怕见笑,能把问题问到这个“水准”,是我们20来位北大国发院的老师同学,在深圳土地问题上调查了一年之久的“成果”!话说2012年年初,深圳方面召开过一个土地制度改革的研讨会,请来专家很少,但主办方介绍情况详尽,又不公开报道,摆明要认真探查解决实际问题之道。会后东道主问我有没有兴趣做深入调研,其时我们的成都研究已近尾声,遂回应回去问问各位同好。

  怎么可能没兴趣?深圳首开国有土地市场公开交易之先河,名满天下。更重要的是,这个城市率先——迄今为止也是惟一——完成全部土地国有化,后续究竟如何,不来此深入一下,总有缺憾。过去对深圳的调查,企业、产业和创新的题目碰过不少,偏偏土地方面的,还一个都没有。现有机会上门,积极响应者众,大家一拍即合,2012年的寒假和暑假就全都泡在深圳了。上课时回校区,做的则是案头工作。一年多的时间,访谈记录外加收集到的文档、照片,收获之丰,远超预期。东道主后来有没有觉得“请神容易送神难”,我辈当不知道(一笑)。我们自己收获满满,怕要消化多年,方知养怡之福。调研成果,来来回回改出一份综合报告发表(“城市更新的市场之门——深圳经验”,刊《国际经济评论》2014年第3期),有心的读者或可找来作为参考。

  感受深的,是城市土地全盘国有化引发的麻烦无穷。对那段宪法公案,本书做过梳理(见本报专栏“‘城市土地国有化’的由来”,以及“全盘土地国有的第一步”)。不过再次细读1982宪法,在“城市土地属于国家所有”的表述之后,还有一句,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”。也许可以这样解读:属于国家所有的,仅“城市的城区土地”而已,因为宪法还很明确规定,“城市郊区的土地”——除由法律规定属于国家所有的以外——属集体所有。“城市”涵盖城区与郊区,既然后者土地法定为集体所有,那么全部城市范围内之土地,在逻辑上不可能都属于国家所有。

  事实上,“1982宪法”颁布后,并没有任何一个城市,包括直辖市、省会城市、地级市或县级市,真的实施了全部城市土地归国家所有。理由有二:一是现在的城市,市域范围一般都划得很大,既有城区也有郊区和农村——以至于出现了一个老外不易听懂的术语(“某某市的城镇化率”)——没必要把全部农村土地划归国家所有。二是“城市土地属于国家所有”虽有了宪法根据,但把世世代代农民的土地划入国有,要履行征地手续,要支付补偿,还要安置原来土地的主人,不是说国有就国有那么简单。

  深圳却是唯一的例外。作为毗邻香港的特区城市,深圳增长迅猛。尤其邓公南巡之后,中国的市场化开放度急速上升,深圳的城建呈现比近代上海更猛烈的扩张势头。这个新兴城市平均每年新增建成区的面积,相当于东部沿海地带一个中等县级市的市区面积。原来不过广东省一个县的幅员,即使全部建成城区也难满足需要。深圳大量新增城市建设用地的要求,不能不受到土地管制政策逐年收紧的掣肘。

  1992年,深圳市出台《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》,对原特区关内的农村土地实行“统征”,即把那里的全部农村土地转为城市国有土地。2004年,深圳市又在特区关外实施“统转”,即把全部关外农民转为城镇居民,以此实现全域土地的国有化。

  从细节上打量,2004年的“统转”沿用了1992年“统征”时的土地补偿标准。问题是12年来深圳地价早已翻番。结果,“统转”广受抵制,出现了关外地区“违建”和“抢建”高潮。据2010年深圳完成的农村城市化历史遗留问题违法建筑信息普查资料,全市违法建筑35.7万栋,建筑面积3.92亿平方米,用地面积131平方公里。如此规模的“法外土地”与“违建”,颇为罕见。

  更为严峻的现实,是生活在“违法建筑”里的外来人口,差不多占到深圳总人口的一半。与一个“正规深圳”并列的,还有一个由原村民、“原农村集体经济组织继受单位”(“统转”之后,理论上不再存在集体经济组织)、以及生活在违建里的庞大外来人口组成的“非正规深圳”。这里,名义上城乡已完成一元化,但又隐隐生成了一个“法内”与“法外”交织的新二元世界。

  焦点在“违建”。以“正规深圳”的眼光看,只要土地不合法,上盖的建筑当然就不可能合法。但恰恰是数万栋深圳建筑物下之下的土地,历史遗留的权属纷争一直紧紧地纠缠着当下的活人。访谈多了,我们发现那叫“一块土地,各自表述”:“正规深圳”认为“应转未转”,“非正规深圳”则认为“应补未补”!闹来闹去,政府宣示“全部关外土地属于国有”,原村民及其“集体经济继受单位”却争分夺秒起楼、建房——我们课题组的张惠强给这类行为命名,叫“种房保地”!从旁观察,还是老乡实际,要土地干嘛,还不是加盖了物业才能有收益?你说是你的地,那我盖我的房,横竖建了楼、收到租,土地国有化不国有化的,有什么关系嘛?

  政府当然拆违。不过当我们拜访了深圳拆违大队之后,才明白那可是一件知易行难的工作。别的不提,执行成本之高昂就令人望而生畏——反正有过花费200万元拆除一栋建造费1200万元建筑的记录,还没算“保持高压态势”的常备行政经费。本国国情,“条条”执法向来离不开“块块”之配合,而深圳关外最基层的“块块”,恰恰就是“集体经济继存单位”!几次集中拆违之后,违建高峰总算被遏制,但行家估计,“违建”的存量与增量,还是与“正建”旗鼓相当。

  困局难破,我们的思考也渐入迷茫。过去也有类似的经验:对一个问题完全无知的时候,调查进展快,想法与招数来得更快。可是等到对问题有个七七八八的认知后,却发现研究再难推进,因为真正的难题常常一时无解。几番研讨,我们横下一条心,反正就是不抖机灵。无解就无解,也别冒充我们就比当地人高明。上世纪80年代早期第一次会杨小凯就在深圳,他当时的话语我现在还记得清——“来闯深圳的,没有等闲之辈,所以这里人的平均素质远比内地城市的为高”。深圳人没辙的难题,我们才来看了几天就“有解”了?当如此“经济的”经济学者,没什么意思吧。

  沉下去,发现“解的元素”就在难题里。本来啊,难题让人难受,当事人总要寻求减轻之道。外来人灵机一动就能有的点子,人家就没有?还是早有人想到过,只是手脚受限做不成?这样想下去,调研工作柳暗花明又一村,新发现接踵而至。凡可记下的,都记录在我们那份发表的报告里了。印象最深的是深圳的城市更新:无论法外土地和违建多么插花交错,他们设计了一套对路的更新政策化解过去遗留下来的麻烦。细节这里展不开,研究报告里都写了,反正基本思路,就是如果讲理太费劲,那就不妨试一试“讲数”——“法外土地加违建”要缴付多大一个代价,政府就让人家分享合法开发的收益。出发点和落脚点只有一个,那就是尽最大努力将多数人的经济活动纳入合法框架。

  面上推开,选先易后难的路线。2013年1月,深圳市政府下达关于优化空间资源促进产业升级的文件,率先“解放”工业用地。按此政策设计,原村民及其经济实际控制的工业用地,愿意拿出来以国有土地拍卖的,收益可与政府分成。于是,我们才有机会看到本文开头的故事。准确描述并不容易——此次拍出的那宗土地,在法律上属于国有,但原村民及其集体却有权分享30%土地收益,外加持有20%开发出来的物业。戏中有戏,凤凰社区还拿自己应得之地价款,购入开发方(深圳方格精密器件有限公司)的部分股权。经此,模糊不清的原住民地权,就转为清晰的物业所有权与公司股权。深圳关外的凤凰社区,果然飞出一只金凤凰。

发稿:周其仁审校:杨晓敏

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