观点意见:PPP机制创新牵一发而动全身

来源: [观点地产网]      时间: 2014-09-25 17:14

在全面改革背景之下,有一个非常重要的、也是会牵一发动全身的机制创新,就是PPP。

在全面改革背景之下,有一个非常重要的、也是会牵一发动全身的机制创新,就是PPP。

  贾康 在全面改革背景之下,十八届三中全会给出了现代国家治理非常重要的逻辑链接,理解这个时代主题,有助于我们以更开阔的视野去通盘思考PPP机制创新与混合所有制。

  对于十八届三中全会的精神,已经有很多的讨论和解读,我个人认为其中最浓缩的精神实质是三个关键词的逻辑链接:现代国家治理、现代市场体系和现代财政制度。

  现代国家治理

  在正式的文件中,“现代国家治理”被表述为国家治理体系和治理能力的现代化,它实际上是1840年鸦片战争拉开中国近代史帷幕之后,解决中国如何生存发展、一直到如何实现伟大民族复兴一以贯之的主题。

  在上世纪初的甲午战争惨败之后、戊戌维新和百日维新又迅速失败之后,一个世纪100年里发生了三件大事:第一件事推翻千年帝制,孙中山作为辛亥革命的精神领袖,对于中国进行现代化、振兴中华有着“三步走”的一套设计:先从军政走到训政,再实现宪政,当然,实际的历史没能如愿展开。上个世纪第二件大事是1949年中华人民共和国的成立,如果最浓缩的讲它的历史意义和作用,我认为至少解决了孙中山所说的三民主义的第一条民族的问题,中国终于摆脱了内战混乱的局面,有了一个统一的民族国家框架,转而开始解决民族之后的民生问题。当然,在这几十年的发展过程中间,有成就,也有非常严峻的考验和沉痛的教训。第三件大事,是邓小平作为领袖开辟的改革开放新时代。他在一开始的时候就给出了一个三步走实现民族伟大复兴的通盘战略,前两步已经实现,现在我们强调国家治理现代化,要用最大的包容性,在管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控的治理概念之下,充分发挥所有的活力和潜力,进一步解放生产力,连通到中国梦。作为治国理念核心的表述,“现代国家治理”承前启后要引到顶层规划性质文件所说的“第三步的中间目标”——2020年实现全面小康的同时,要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,而且,这个概念还联通着2050年实现伟大民族复兴“中国梦”。

  承前启后地来看,“现代国家治理”这个概念针对的现实就是我们能不能够真正冲破利益固化的藩篱,在剩下的6年多的时间里攻坚克难,使60条里面排列出来的336项有切入点的改革任务合在一起,在2020年前后取得决定性成果。这关系到国家前途和民族命运,关系到能否跨越中等阶段陷阱如愿实现中国梦。

  现代市场体系与现代财政制度

  与“现代国家治理”这个概念相对应的,是十八届三中全会文件中多次强调的“现代市场体系”:让市场在资源配置中起到决定性作用。当年小平南方谈话之后确定了市场经济的目标模式,但当时中央文件只能说是让市场在资源配置中发挥基础性的作用;现在,中央文件里把它表述为决定性作用。这是恰如其分,也是经过千难万难才终于实现的突破。

  而作为现代市场体系基石的产权制度是什么呢?就是今天我要专门展开的混合所有制。混合所有制对应着现代国家治理总的要求,落实到一个个市场主体的内部,它的治理结构可以实现公和非公、国和非国的各种产权,是在法治化背景下的共赢、多赢,最大限度地释放潜力和活力。

  当然,这样一套现代国家治理和现代市场体系对应的还有第三个关键的概念,就是财政。财政是国家治理的基础和重要支柱,因此,建立现代财政制度极为重要。

  从国家治理到市场体系到财政制度,这三个“现代”内在有着机制连接,我们需要在认识上充分把握好它们的互动关系。

  我们现在讨论的全面改革,也必须要以现代财政制度取向下的财税配套改革来做支撑。财税改革是全面改革的“重头戏”,目前政治局已经给出了相关的正式指导意见,很快它的通盘设计将被公之于世,而在实际生活里,财政管理体制、税收管理体制和预算管理制度这三大领域要密集出台各种措施了。

  PPP的三个正面效应

  在全面改革这个背景之下,有一个非常重要的、我认为也是会牵一发动全身的机制创新,就是PPP(Public Private Partnership),政府部门和企业界专业人士高度重视这一概念。我们过去把它称为“公私合作伙伴机制”,现在政府部门更愿意翻译为“政府和社会资本合作”,有学者认为可以说得再直白一点,就是“政府和企业合作”。不论怎么表述,PPP实际上是西方实践中伴随新公共管理作出的创新,在改革开放的中国迅速得到了回应,是一个应该引起我们充分重视的概念。

  根据资料,在PPP概念之下,比较容易为人们所理解的BOT形式,首先出现在土耳其。英国在上个世纪8、90年代以后,随着撒切尔夫人执政时期的私有化,英国在PPP方面也有很积极的机制创新。另外在澳大利亚、新西兰,他们的公共部门非常看中这个概念,在我考察这两个国家的时候,他们的政府官员和学者总津津乐道PPP概念之下他们的一些作为。而中国在上个世纪改革开放走了一段时间以后,开始出现外资进入的BOT等PPP事件;到了90年代,中国开始出现了本土民营资本介入的第一个BOT项目,也就是泉州刺桐大桥项目。在刺桐大桥项目刚刚启动的时候,我曾经参加过他们的现场讨论会,前不久,我们又专门组织了一个调研小组,对刺桐大桥项目做了最新一轮的调研。今天我的演讲也将以刺桐大桥为例进行相关阐述。

  现在,财政部、发改委等部门的部署,以及包括李克强总理、财政部楼继伟部长等领导人的发言,都前所未有地表达了对PPP机制创新的高度重视,而财政部具体的培训和试点已经在抓紧进行了。我们可以预期,随着PPP机制创新过程的推进,相关资金的运用效率将大为提高,现在我们要把这个事情继续往前推进,克服一系列的困难和挑战,把面临的一些具体问题处理好。

  关于PPP,我首先还是讲讲它的正面效应。作为资金运用的新机制,PPP可以使得包括政府资金、企业资金、社会资金等,以合作的方式形成合力来推进一系列的项目建设,而这个项目建设所带来的有效的供给和产出是这个社会阶段特别需要的。也就是说,PPP对于政府,对于社会公众,对于企业来说,都有非常明显的值得我们看中和期待的正面效应。

  2.1 对政府的正面效应

  从政府的角度来看,PPP显然可以在未来相当长的一段时间内,拉动已经雄厚壮大起来的民间资本和社会资金,投入到城乡一体化的新型城镇化发展、应对人口老龄化的公共服务提供这些领域中来,明显减轻政府在未来几十年发展过程中间的支出压力,提高财政资金的总体使用绩效。

  现代国家治理,要让市场在资源配置中起决定性作用,正确处理政府与市场的关系。我们反复讨论,政府应该做好自己的事,在十八届三中全会文件里,具体有市场决定性的表述。与这种资源配置对应的,我们实际生活的背景,正是在未来几十年,中国社会必须处理好推行新型城镇化的问题和人口老龄化的问题。应对今后这两大挑战,政府的具体责任无可回避。

  改革开放30多年间,城镇化从初期的10%出头,走到官方现在宣布的53%的水平,差不多上升了40%。实际上,现在官方宣布的53%,是把已进城居住半年以上的所有居民,都算作完成了城镇化的社会成员。其中大概有2亿出头的人口,虽定居在城镇,但未取得和具有城市户籍的市民一样的待遇,基本公共服务均等化没有体现。要把歧视性的状态改变为一视同仁的市民化,还需可观的投入,城镇化的具体要素必须配上去。

  在内部,领导承认的真实城镇化的水平也就是40%这样子,以这个水平计算,中国未来的城镇化还有继续提升的空间:按照国际经验,城镇化要到70%左右的高位才会转入低频发展阶段,因此,我们现在还处于城镇化方兴未艾、加速发展的时间段。如果是今后每年上升一个点,从40%-70%,还要走30年。我们城镇化的快速发展期,至少还有20-30年。

  随着中国真实城镇化水平一路走上去,一方面是我们经济增长的动力源,另一方面也会导致很多的矛盾凸显。官方的表述是以人为核心,不要去强调市民与非市民的区别。实际针对的问题,是有一批人没有得到市民化待遇。

  要解决这个问题,需要投入天文数字,增加有效供给,这些无法一蹴而就,但必须在顶层规划和顺应市场的同时,努力寻求相关条件最终到位。城镇化所需要的投入,从数量级来看,有关领导人曾经提出过40万亿的概念,民间也有这样一些说法,网上一些反应说,是不是太猛了,后面是否还要大跃进。从我的角度讲,我认为40万亿可能说得比较保守。因为在未来的几十年内,中国大概还有4亿人口要从农村转入城镇区域定居。按一个人配10万块钱,静态的城镇化成本就是40万亿,而据我观察,农民市民化人均10万的成本是打不住的,因为未来几十年陆续要做这种投入,现在的钱和未来同样数值的资金完全不是一个实际的水平,而如果一个人静态算15万,那么就是60万亿的数量级资金。所以,40万亿绝对不是一个夸张的数字,今后农民市民化陆续要到位,相关投入就是这样一个巨大的天文数字,这显然不是政府靠自己的财力能够解决的。

  同时,中国未来又伴随的是一个老龄化的时代。现在,上海已经非常明显地进入到老龄化社会,而从全国来看,相关的指标也显示了老龄化社会的来临。

  伴随老龄化带来的问题是什么?15年后,中国人口红利迅速消失,人口老龄化的投入,会突出体现在老龄人的护理、保健相关的各种硬件和软件上,比如养老的设施、园区,以及护理人员,综合在一起。这个现实需求非常巨大,也是天文数字。从数据算,大概2030-2033年是整个中国人口老龄化带来的社会保障体系年度支出的高峰期。这个高峰期出现后,会慢慢收敛,再经过很多年发展,才会回到相对低频的状态。这条曲线非常清晰地摆在中国现代化过程的时间序列上。

  在考虑中国公共部门可能出现的、未来几十年内的最大的压力时,很多学者都指出,这种压力绝不是现在看到的从基础设施到公共工程的地方债欠账,真正有威胁的是,今后几十年一路展开的应对人口老龄化的压力,与之伴随的,是中等收入阶段走向更高收入水平的过程中,公众对公共服务的要求,可能要超前于政府供给能力的持续压力过程。

  直截了当地说,到2050年实现民族伟大的复兴的过程,就是我们处理城镇化和老龄化、如愿保障人民对美好生活的愿望不断实现,又使整个国家综合国力按现代化的趋向一路提升的过程。

  因此,相关各种各样的投入,一定需要我们打开思路,现在最重要的概念,是完成几十年内的持续投入所伴随的机制创新,落到了PPP身上。PPP不仅是融资机制的升级,更是管理模式、综合绩效升级的必然选择。

  从城镇化和老龄化对政府的压力来看,PPP可以明显减少财政支出的压力,提升政府现代国家治理水平,令其在优化资源配置方面既不越位,又不缺位,在很大规模上调动城镇化基础设施建设、应对老龄化的公共服务这样一些有效供给,使政府真正表现为一个走向现代国家治理的称职的政府。这当然是一个非常值得看中的正面效应。我们设想一下,现在十八大之后的决策集团,在统领全局的视野上,看到了通过PPP可能给出的这样一种支撑力,他们理所当然应重视这个命题之下的创新。

  2.2 对社会和公众的正面效应

  第二个正面效应是从社会和公众的角度来考虑。习总书记在就任之初,就给出了一个非常清晰的表述:人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。但在这样的一个利益实现过程中间,伴随的矛盾非常明显,我们现在正处于矛盾凸显期。如果从中国现代的中等收入阶段特征看,公众对美好生活向往的空间已被极大激发起来,期间对公共服务的需求是超常增长或倍增的,因此政府承受着很大的实际压力。

  客观讲,绝大多数人是比过去过得更好了,但民众的满意度和幸福感却大打折扣,现在在很多场合,人们幸福感非但没有上来,甚至不升反降,伴之焦虑和纠结。其实,很多经济体在中等收入阶段也碰到类似问题。我们看到的基本经验事实是,前面大概100年的时间段,有差不多100个国家或经济体走到了中等收入阶段,能相对顺利走过这个阶段、真正毕业走进发达国家俱乐部的还为数不多,二战以后主要就是日本,还有这些年终于上来的韩国,还有华人经济圈里的新加坡。大量其他案例,是在进入中等收入阶段以后,面对着凸显的社会矛盾,掉入了中等收入陷阱一蹶不振几十年,最典型的就是拉美国家。

  中国在这一阶段,同样也面对实际挑战,因此一定要处理好整个社会公共品供给问题,提高老百姓满意度。怎么提高?需要有机制创新,机制创新又连接着PPP:通过公私合作使政府继续发挥作用,把其他力量合在一起,比如企业、专业机构、社会组织(包括非盈利组织和志愿者组织等等),不仅壮大了资金力量,而且各个主体之间在运营管理和绩效提升上形成了优势互补,各方运用最有优势的特长,去管理自己最擅长防范的风险。这样就可以使公共工程在建设和其后的运营过程中,质量水平、绩效水平、管理水平等得到提升。从经济学的范畴而言,PPP就是形成资金绩效提高,使老百姓得到实惠的这样一套制度安排和机制安排。

  在具体的公共工程和公共服务项目中,政府方面,它具有的相对优势是稳定整个局面的考虑和对通盘发展战略的把握,要做好政策要领之间的匹配衔接;企业最有相对优势的,是它天然关心对PPP项目投资的回报,在商言商,为了取得投资回报,企业进来后,会在大的发展经营战略背后抓住关系成败的一系列细节,通常,PPP合作项目是由企业发挥主导运营作用,企业应用自己的专业知识和管理经验,在建设和运营中提高绩效水平、提高服务水平,实际的结果是使老百姓受益:公共工程工期得到保证甚至缩短,工程质量得到提高,同时运营以后的服务效率和态度有保证,从而使得老百姓提高满意度。

  以刺桐大桥为例,随着90年代初厦门国际机场的建成,从厦门到泉州的车流迅速上升,因此,作为泉州咽喉要地的刺桐大桥必须尽快建成,但当时造桥的投资测算下来要3亿多,泉州市政府财力有限,那么它注意到,既然已经有BOT的概念,有没有可能让民间资本为主来做。开始泉州市政府也找了一些外资,但没有谈拢,泉州当地一位姓陈的企业家却对这个项目很有积极性,于是跟政府很快谈拢了这件事情,正式启动刺桐大桥的建设。

  这个项目是比较典型的SPV特殊项目,公私股份制的产权结构。政府方面的股本是通过政府下面的公司体现出来的,入股40%;剩下的60%是民资企业,他们成立了专门的项目公司“名流实业”来主导项目建设。最开始的环节是全社会招投标,找建设方;建设方确定后,还要确定监理方。当时陈总说,政府方面跟他形成的约定,是三年刺桐大桥必须建成完工,投入运转,一旦达不到这样的时间要求,所有损失由企业方面承担。等于背水一战,封了退路。他特别关心的是,工期要保证,甚至要提前完工,质量会不会有没有问题?政府这边也说到了,质量是最严格的。

  他怎么处理呢?利用自己在市场上的经验,把招投标的中标者确定为建设方后,把招投标里的主要的竞争对手,确定为监理方,就要让这两个死对头在一起,互相咬着,这样来处理建设工期和建设质量的矛盾。实践证明效果很好。同时,有一个奖励条款,提前一天竣工,奖励多少。实际上,这个刺桐大桥两年半建成,现在还在运营过程中,质量无懈可击,现在为止没有任何人挑出它质量的毛病。我们过去看到的很多政府工程,工期拖长,质量得不到保障,同时还屡屡超概算,而且没有实际的问责。在刺桐大桥,所有这些问题,都在框架之内得到了令人满意的处理。最后,提前半年通车,社会公众得到了实惠。

  所以,在进入中等收入阶段后,PPP机制更好地联系政府和民众各自对公共服务供给的诉求,发挥非常积极的正面作用。

  2.3 对企业的正面效应

  第三个正面效应就要说到企业了。企业愿意进入,必须是它的投资能取得回报,这是大前提。我反复强调,不能以让企业学雷锋这样的思维理解PPP,要让企业可持续发展,今后几十年他们自然愿意和政府互动,推动PPP这种方式的发展,提供更多公共工程和公共产品。我们必须清醒地看到,能加入PPP的民间资本和企业,是所有企业里的一种特定类型,这类企业在偏好上更认同相对稳定,跟政府合作,实际是取得政府的特许权,在特许权的管理框架之下,很稳定地逐渐实现20年、30年这样长周期的利润,尽管这种利润看起来不太高,但可以令这类企业满意。

  同时,这个相对较低的投资回报,政府对公众必须交代清楚,民间资本进来以后,取得的是看起来比较合理、能交代得过去的可接受的利润,民众也可据此形成对政府公信力的认可和对企业加入的认可,一大批民间资本和社会资本会由此进一步打开生存和发展空间。目前阶段,在所谓的大量游资里,其实有很大比重的资本是认可这种投资机会的,我们就是要调动有这种偏好的民间资本加入PPP,实现政府、企业、民众的多赢。

  所以,PPP在前面三个正面效应发挥的过程中,可以实现现代国家治理概念之下多主体的共赢、多赢,可应对当下社会的矛盾凸显,在未来几十年城镇化、老龄化形成明显压力的背景下,同时整合各种正面力量,支撑我们一步一步从全面小康走向民族伟大复兴的过程。

  2.4 PPP与混合所有制的联接

  再深入一步,PPP不仅是一个融资机制,还有很重要的一点,PPP是落实三中全会关于在企业混合所有制改革的创新机制。因为PPP有着非常丰富的内容,具体形式罗列起来可能不下20种,但这里最典型的,是被楼继伟部长称为“狭义PPP机制”的“SPV特殊项目公司”,它是一个按照现代企业制度和股份制规则形成产权纽带、在法治化保障之下以契约精神实现合作,而且能够平稳运行的机制。这种股份制框架之下的混合所有制的特征,是PPP这个概念天然具有的。

  有了这样一个连接点,我现在非常简要地说下混合所有制。混合所有制最典型的表现就是股份制,在一个个独立存在的市场主体产权内部,国的、非国的,公的、非共的等各种各样的股权,能在法律的保障之下,可持续地实现多赢共赢。

  混合所有制对应的问题,是中国推进企业改革的问题。三中全会之前,舆论炒得非常热闹的一个话题:在世界金融危机冲击之下,是国退民进还是国进民退?不少人认为民营企业虽然有前后36条政策扶植,但实践中总觉得不能够冲破玻璃门、旋转门、弹簧门等等,最后很多的争论是把这种问题直接引到了姓社姓资贴标签的状态,没有一个可以形成基本共识的框架。在我看来,一旦混合所有制的概念作为改革主打,就在企业产权基石关联的概念之下实现了创新突破,前面所有的那些争论都应该淡化。混合所有制,强调的是在单个企业之内,最大限度地实现包容性,释放各种潜力。各种股权进来混合,实际形成一个各自利益诉求都能得到回应,所有的纠纷都可以在法治化的框架之下得到有公信力、能确切解决的企业制度。

  如果是在PPP的具体形式之下看,混合所有制的基本特征是形成SPV以后,通常由非公、非国的股份起到最主要的作用,这恰恰又是破解了一股独大的问题。

  贾  康 财政部财政科学研究所所长

发稿:贾康审校:劳蓉蓉

请发言时务必尊重网上道德与我国相关法律法规,以下评论内容不代表观点地产网立场